黃河網(wǎng)：破局開(kāi)路 水權(quán)轉(zhuǎn)讓 讓出發(fā)展新天地
黃河“幾”字，亙古鐫于中國(guó)北部版圖。
在超過(guò)2000年的開(kāi)發(fā)利用史上，黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展曾與大河水流同步，不疾不徐，甚至很多時(shí)候，是大河帶領(lǐng)著沿岸的氏族、部落、城池、朝代在向前行進(jìn)。
在母親乳汁的滋潤(rùn)下，黃河兩岸土爰稼穡，歲稔年豐。然而， 20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，沿黃對(duì)黃河水資源的過(guò)度索取，導(dǎo)致黃河流域省(區(qū))間、上下游的用水矛盾日益尖銳，下游斷流如紅色警報(bào)，提醒著人們：黃河“幾”字正從末端筆墨漸淡。
明晰“權(quán)” 才能穩(wěn)住“利”
中華人民共和國(guó)成立前，黃河流域灌溉區(qū)主要集中在引水條件較為便利的寧蒙河套平原、汾河流域以及渭河下游的關(guān)中平原等地。據(jù)分析，1949年花園口以上流域多年平均年地表耗水量不足80億立方米。
中華人民共和國(guó)成立后，百?gòu)U待興時(shí)，穩(wěn)步發(fā)展時(shí)，快速崛起時(shí)，黃河水都承擔(dān)著支撐發(fā)展的重任。
然而，發(fā)展無(wú)止境，水流有盡時(shí)。
“水從門(mén)前過(guò)，誰(shuí)引都沒(méi)錯(cuò)”的錯(cuò)誤觀念，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里直接導(dǎo)致了沿黃各地的無(wú)序、無(wú)度引水。
要解決用水矛盾，明晰水權(quán)就成了首要任務(wù)。只有明確了“權(quán)”歸誰(shuí)、“權(quán)”的度、“權(quán)”怎么用，才能化解“利”的爭(zhēng)奪。
什么是水權(quán)?就是水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。在我國(guó)，水資源的所有權(quán)歸國(guó)家所有，因此通常意義的水權(quán)即水資源使用權(quán)，指水資源使用者在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)所使用的水資源的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。
1987年，國(guó)務(wù)院批復(fù)《黃河可供水量分配方案》，將黃河多年平均580億立方米天然徑流量中的最大可供量扣除輸沙、生態(tài)等河道內(nèi)用水的370億立方米，分配到沿黃9個(gè)省(區(qū))和河北、天津，并在批復(fù)意見(jiàn)中明確要求，黃河流域各省(區(qū))以黃河可供水量分配指標(biāo)為控制，合理安排本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局。這在流域?qū)用?，明確了各省(區(qū))分配的水量，使得黃河成為我國(guó)大江大河首個(gè)進(jìn)行全河水量分配的河流。
此后，1988年，《水法》誕生，為規(guī)范各經(jīng)濟(jì)主體用水行為提供了法律依據(jù)。
1993年，國(guó)務(wù)院頒布《取水許可制度實(shí)施辦法》，規(guī)定取水許可制度實(shí)施的范圍，明確取水許可證的申請(qǐng)、審批、發(fā)放等規(guī)范。
1994年，水利部發(fā)文規(guī)定黃委在黃河流域及西北內(nèi)陸河(含新疆)實(shí)施取水許可管理中的權(quán)限。同年，黃委頒發(fā)《黃河取水許可實(shí)施細(xì)則》，對(duì)管理權(quán)限范圍內(nèi)已建取水工程進(jìn)行登記和發(fā)證，在黃河流域正式確立了取水許可管理制度。
2006年，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》取代了《取水許可制度實(shí)施辦法》，取水許可制度進(jìn)一步完善。根據(jù)該條例，2009年，黃委修訂了《黃河取水許可管理實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步規(guī)范取水許可程序，加強(qiáng)監(jiān)督管理，為實(shí)施最嚴(yán)格的黃河水資源管理制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
《黃河可供水量分配方案》和取水許可制度的實(shí)施，使黃河水資源開(kāi)發(fā)利用從無(wú)序轉(zhuǎn)向有序，并形成以《水法》為基礎(chǔ)、《黃河可供水量分配方案》為依據(jù)、省(區(qū))黃河分水指標(biāo)細(xì)化方案為控制、最嚴(yán)格水資源管理制度為保障、取水許可制度為抓手的、黃河流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的現(xiàn)行黃河水權(quán)制度。
水指標(biāo)如準(zhǔn)，水權(quán)制度如繩，沿黃無(wú)序的取用水行為被約束在黃河水資源統(tǒng)一管理與調(diào)度的大網(wǎng)之中。
指標(biāo)是“死”的 但市場(chǎng)是“活”的
水指標(biāo)的剛性約束，曾使不少地區(qū)在面對(duì)新的發(fā)展機(jī)遇時(shí)，進(jìn)退兩難。
“沒(méi)水能搞成啥?啥也搞不成。”面對(duì)分給各省(區(qū))的黃河水量控制指標(biāo)，不少等待項(xiàng)目上馬的工業(yè)企業(yè)因?yàn)樾枰略鲆S用水量而“望指標(biāo)”興嘆，“都卡到上限了，再?zèng)]水能給我們，沒(méi)引水指標(biāo)項(xiàng)目就批不了。”
是真的沒(méi)水了么?
370億立方米是黃河能夠提供耗水的上限，而在實(shí)際的水資源利用中，一種相互矛盾的局面卻存在于諸多地區(qū)：一方面隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水資源供需矛盾日益尖銳，工農(nóng)業(yè)用水和人民生活用水急劇增長(zhǎng)，黃河有限的水資源已不堪重負(fù);另一方面，部分地區(qū)在水資源利用上又存在一定程度的用水浪費(fèi)現(xiàn)象，尤其在農(nóng)業(yè)用水中表現(xiàn)最為明顯，自流灌區(qū)仍然有大水漫灌現(xiàn)象，渠系不配套且年久失修，襯砌程度低，灌溉水利用系數(shù)不高，如寧蒙自流引黃灌區(qū)的灌溉水利用系數(shù)僅有0.40，即60%的水量未得到有效利用。
工業(yè)渴盼著，農(nóng)業(yè)浪費(fèi)著。一個(gè)矛盾的水資源瓶頸制約著多地的發(fā)展。
在水資源總量一定的前提下，節(jié)水挖潛成為滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新增用水需求的唯一手段。為此，黃委按照“節(jié)水、壓超、轉(zhuǎn)讓、增效”的思路，將節(jié)約出的水資源，通過(guò)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)、盤(pán)活，并以增效為目的，實(shí)現(xiàn)水資源利用率與效益的提升，從供給側(cè)著手，鼓勵(lì)開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)嘤袌?chǎng)。
水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑧?yīng)勢(shì)而生、順勢(shì)而為。
2003年4月開(kāi)始，黃委會(huì)同內(nèi)蒙古、寧夏自治區(qū)水利部門(mén)在內(nèi)蒙古黃河南岸自流灌區(qū)、寧夏青銅峽灌區(qū)啟動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作。
自此，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓從無(wú)到有，一路摸索前行，在水資源總量的剛性約束下，以彈性市場(chǎng)為踏板，在水資源節(jié)約、增效的道路上實(shí)現(xiàn)了跳躍式發(fā)展。
轉(zhuǎn)讓讓出新天地 工農(nóng)業(yè)雙贏顯效益
與國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐不同的是，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作的主要思路是由新增工業(yè)項(xiàng)目出資，開(kāi)展灌區(qū)節(jié)水工程改造，將灌區(qū)輸水損失水量節(jié)約下來(lái)，有償轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)，在不增加黃河用水指標(biāo)的前提下，滿(mǎn)足新增工業(yè)用水需求。
為規(guī)范黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作，黃委制定了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實(shí)施辦法》和《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程核驗(yàn)辦法(試行)》，明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓原則、可轉(zhuǎn)讓水量、轉(zhuǎn)讓期限、費(fèi)用核算等具體指標(biāo)，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓審批程序，建全技術(shù)審查、行政審批、節(jié)水工程核驗(yàn)等制度，確保黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓在起步階段就規(guī)范運(yùn)作。
在鄂爾多斯南岸灌區(qū)杭錦灌域，從2005年到2015年的10年間，水權(quán)轉(zhuǎn)讓一期、二期工程先后完工，從襯砌各級(jí)渠道、配套各類(lèi)渠系建筑物到發(fā)展高效農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，兩期工程的實(shí)施共向工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)讓水量近2.3億立方米，滿(mǎn)足了近50個(gè)工業(yè)項(xiàng)目的用水需求。據(jù)測(cè)算，這些項(xiàng)目全部投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)后，每年可增加工業(yè)產(chǎn)值近2300億元，年增加利稅約230億元。
杭錦旗黃河灌排服務(wù)中心負(fù)責(zé)人劉瑞春說(shuō)：“多年來(lái)，大型灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目主要以國(guó)家投資為主，國(guó)家大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目從1999年至2016年，在南岸灌區(qū)共投入資金3.72億元，灌區(qū)改造進(jìn)展較慢。而兩期水權(quán)轉(zhuǎn)讓工程，共完成投資23.52億元，是國(guó)家投資的6.3倍，從根本上改變了南岸灌區(qū)的面貌。水權(quán)轉(zhuǎn)讓不僅打破了多年來(lái)工業(yè)用水的瓶頸制約，而且打破了灌區(qū)改造‘政府想辦無(wú)錢(qián)辦，群眾要辦無(wú)力辦’的難題。”
水權(quán)轉(zhuǎn)讓不僅為工業(yè)發(fā)展帶了水源，也為農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)軍打開(kāi)了突破口。
水權(quán)轉(zhuǎn)讓工程建成后，土地的流轉(zhuǎn)整合加快，尤其是噴灌、滴灌和畦田改造工程建成以后，灌區(qū)土地由原來(lái)的農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)，逐漸發(fā)展為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，規(guī)?；?、集約化水平逐步提高，社會(huì)化服務(wù)組織逐步完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率明顯提高，灌區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速。
在南岸灌區(qū)，水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水改造工程與促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、灌區(qū)管理改革同步進(jìn)行，在穩(wěn)步推進(jìn)水、田、林、路、機(jī)“五配套”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時(shí)，以斗渠為單位，統(tǒng)一作物種類(lèi)、統(tǒng)一機(jī)耕播種、統(tǒng)一測(cè)土配方施肥、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一機(jī)收，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“五統(tǒng)一”，打造出內(nèi)蒙古自治區(qū)一流的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)綜合效益示范區(qū)，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。
為謀可持續(xù)發(fā)展 開(kāi)源節(jié)流任重道遠(yuǎn)
初期的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)饕窃谝粋€(gè)地市內(nèi)部進(jìn)行。為深入推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作，按照“節(jié)水、壓超、轉(zhuǎn)讓、增效”“試點(diǎn)先行”和“可計(jì)量、可控制、可考核”的工作思路，2013年底，在總結(jié)內(nèi)蒙古自治區(qū)過(guò)去10年水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黃委和內(nèi)蒙古自治區(qū)選擇河套灌區(qū)條件較好的沈?yàn)豕嘤驗(yàn)槊耸虚g水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，先期開(kāi)展工作，目前節(jié)水工程已全部建設(shè)完成。
2016年，中國(guó)水權(quán)交易所正式開(kāi)業(yè)，內(nèi)蒙古自治區(qū)也相應(yīng)成立了內(nèi)蒙古水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心，在黃委已批復(fù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水工程對(duì)應(yīng)的控制指標(biāo)之內(nèi)，部分工業(yè)用水項(xiàng)目依托兩個(gè)平臺(tái)取得黃河水指標(biāo)，目前已初步形成了政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行政審批相結(jié)合的水權(quán)制度。
16年探索，從無(wú)到有，從一地到異地，寧夏、內(nèi)蒙古自治區(qū)已有60多個(gè)工業(yè)用水項(xiàng)目通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得4億多立方米黃河水的支持。受讓水權(quán)工業(yè)用水項(xiàng)目已投入和計(jì)劃安排農(nóng)業(yè)節(jié)水資金約70億元，在改善灌區(qū)節(jié)水工程建設(shè)狀況、提高水資源利用率與效益等方面，發(fā)揮了巨大作用。
從突破瓶頸入手，打開(kāi)水資源利用新局面，水權(quán)轉(zhuǎn)讓破局開(kāi)路，開(kāi)拓出了工農(nóng)業(yè)發(fā)展新天地。
正是在多方的努力下，黃河得以暢然流淌。這期間，如水權(quán)轉(zhuǎn)讓這般始于求發(fā)展并不止于得利益的“黃河智慧”，在護(hù)佑黃河源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的路上摸索著并繼續(xù)探索不息。
然而，發(fā)展無(wú)止境，水流有盡時(shí);節(jié)約無(wú)止境，潛能有盡時(shí)。
在挖潛節(jié)流的路上我們不會(huì)止步，在開(kāi)源的路上我們依然任重道遠(yuǎn)。
